A PEC do teto, ou PEC 241, está nas ruas, nas páginas dos jornais, nas redes, no rádio e na televisão, mas o cidadão comum não faz ideia do que está causando tanta polêmica. Três fatores ajudam a que entendamos as razões disso.

Um é a imperícia governamental. A PEC tem muitos furos e buracos negros, parecendo ter sido redigida basicamente para abrir um debate e ser a partir dele corrigida. São muitas as vozes que dizem que a medida está mal formulada e que tenderá ao abandono no médio prazo, como desdobramento de sua inconsistência.

Além disso, o governo é péssimo em comunicação. Não fala com a sociedade, não explica suas propostas, operando como se não estivesse com os pés na Terra. Falta-lhe vocação pedagógica mínima.

Outro fator são os economistas. Eles aprisionaram a PEC e parecem querer utilizá-la para testar seus esquemas teóricos e suas elucubrações analíticas.

Tanto os neoclássicos liberais quanto os neokeynesianos progressistas ou marxistizantes cometem o mesmo erro: o da empáfia e da falta de comunicação, mesmo quando uns criticam a “retórica tecnicista” dos outros, e vice-versa.

Além de pedagogia democrática, falta-lhes disposição para levar o debate para o terreno político, só o fazendo de modo marginal. Falam como se não existisse povo.

O terceiro fator está associado às corporações e às áreas específicas das políticas sociais, cada uma das quais luta para preservar seu status, perder menos ou ganhar mais.

O argumento da “perda total” é utilizado de forma intensiva: os prejuízos sociais serão incomensuráveis, direitos serão simplesmente pisoteados, os pobres terminarão por ser exterminados, as conquistas atiradas no lixo.

O exagero retórico, aqui, ainda que válido como recurso de combate, não ajuda ao esclarecimento, pois sobrepõe um tratamento passional e “parcial” a toda e qualquer consideração de ordem mais “racional” e “geral”.

Se agregarmos a isso o fato de que os partidos pouco produzem – quando muito, agitam sem muito critério –, conseguimos entender as razões que fazem o debate fiscal ficar na estratosfera, ainda que seja vital para todos. O ajuste vai andando, sem que ninguém se dê ao trabalho de traduzi-lo em termos compreensíveis.

A opinião pública no seu conjunto fica paralisada pelo maniqueísmo simplificador do debate, como se não existissem outras opções e como se o pacote governamental fosse a única e perfeita saída.

Perguntas que não querem calar:

  • O governo tem somente uma única bala?
  • Não haveria outras formas de aumentar receitas sem que se tivesse de apelar para o aumento de impostos universais?
  • E a progressividade tributária, que faria com que os mais ricos pagassem mais para poupar a sangria dos mais pobres?
  • E as grandes fortunas?
  • Não seria possível “empoderar” o Congresso para que ele mesmo fizesse cortes e realocasse gastos conforme o andar da carruagem?
  • Não há despesas desnecessárias ou mal calibradas, não há privilégios ou benefícios socialmente negativos que, se extintos, ajudariam de modo importante?
  • Por que 20 anos, e não 10 ou 15?

Precisamos urgentemente de alguém que ponha os pingos nos iis.

Uma primeira coisa, por exemplo, é compreender que a PEC 241 não caiu do céu. Em outros formatos, algo similar a ela foi tentado antes, por Lula e Dilma, bem como por FHC.

O país vive assombrado por demônios recorrentes: o crescimento constante dos gastos públicos, a dificuldade de arrecadar mais, a inflação, a má qualidade dos políticos, seguidos problemas de financiamento de políticas, a corrupção, o imediatismo e a descontinuidade, para lembrar alguns bem conhecidos.

Nos últimos anos, e especialmente durante o governo Dilma, a gestão pública decaiu muito em termos éticos, políticos, institucionais e econômicos. A inadimplência é elevadíssima, há falências sendo anunciadas em cascata, as finanças de estados e municípios estão no osso, a recessão é real.

Tudo isso, querendo-se ou não, ficou associado aos últimos governos, que se mostraram pouco responsáveis em termos fiscais.

Os governos petistas de Lula e Dilma sempre se apresentaram como sendo de esquerda, e isso facilitou o aparecimento de uma onda de caráter neoconservador, ou neoliberal, que elegeu o corte de gastos estatais como bandeira. Coisa que, de resto, se mostra indispensável e deve ser de fato posta na mesa, para ser negociada.

A capacidade de negociação política da sociedade, porém, é baixa. Fica tudo concentrado nas mãos da chamada classe política, que também anda mal das pernas. Explode nas disputas eleitorais, mas quase sempre de modo imperfeito.

O debate é pouco racional e invariavelmente se divide entre intervenções tecnicistas e intervenções passionais. Com isso, muita coisa sobra e não é processada de forma a ser compreendida socialmente.

Por exemplo: gastos sociais com saúde e educação não são obrigações predominantemente federais. Estados e municípios participam em cerca de 25% deles, assim como o setor privado, que arca com quase 60% do total.

O teto da PEC 241, portanto, afetaria aproximadamente 15% do que se gasta com saúde e educação, e nessa faixa haverá de fato perdas e riscos sérios. Mas é razoável que se imagine que uma contração no governo central irradie contrações para os demais níveis federativos.

A conta, porém, precisa ser feita com cuidado, considerando o tamanho do país, a desigualdade dos estados e municípios, o volume da dívida e do rombo fiscal em cada um deles, e assim por diante. Não dá para passar por cima disso tudo e simplesmente dizer que a educação e a saúde serão baleadas de morte.

Outra coisa: a PEC 241 pretende operar no longo prazo, o que é um de seus aspectos mais discutíveis e enigmáticos.

Por que 20 anos? A medida admite que se façam revisões depois de 10 anos ou a qualquer momento, desde que haja alguma recuperação econômica e o Congresso decida de que área do orçamento serão transferidos os recursos.

Os parlamentares poderão deslocar recursos da infraestrutura, por exemplo, para contemplar a ciência, a saúde ou a educação. O que não poderão fazer é aumentar os gastos globais, ou seja, inchar o orçamento e endividar o Estado mediante empréstimos que financiem gastos adicionais.

É um problema? Com certeza, pois radicaliza a disputa por recursos públicos num quadro em que os mais pobres, que são também os que têm menos voz e representação, tenderão a perder mais. Mas não é o fim do mundo. Até porque o real efeito da medida é controvertido e não pode ser claramente estabelecido por antecipação.

Há também a variável demográfica, que precisa ser equacionada. A população brasileira continua a crescer, cerca de 0,8% ao ano. E está envelhecendo rapidamente, cerca de 3,5% ao ano.

Isso significa que esse fator ”natural” continuará a pressionar os gastos públicos. Algo deve ser feito para que a PEC considere o problema.

No caso da educação, pode-se até admitir que alguma “economia” seja feita na medida em que o número de jovens for diminuindo, o que é uma tendência clara.

Mas no caso da saúde a situação é terrivelmente complicada, seja porque com o envelhecimento os gastos com saúde crescerão, seja porque as doenças vão mudando de perfil (hoje o câncer é mais grave que as enfermidades cardíacas, e as doenças crônicas estão a aumentar) e onerando os tratamentos, seja porque aumenta o custo dos próprios serviços médicos, que são crescentemente mais tecnológicos.

O problema mais grave da crise fiscal (e, portanto, da PEC) está precisamente aí.

A PEC prevê teto e mecanismos de expansão orçamentária (a inflação do ano anterior), mas não admite que se deixe de honrar compromissos estabelecidos.

Isso poderá ser uma vantagem.

Ela, no fundo, protege as áreas sociais mais relevantes, tentando evitar que o custo delas cresça artificialmente ou seja reduzido arbitrariamente. Palavras do economista especializado em contas públicas Raul Velloso:

“Na realidade, é uma proteção para não haver corte nas áreas, mas está sendo interpretado como o contrário. Nenhum outro item poderá crescer às custas de educação e saúde. Quem trabalha nas duas áreas estará protegido, porque são pagos pelos orçamentos de ministérios protegidos. É só não contratar tanto e dar reajuste pela inflação”.

Por que 20 anos? Não seria mais razoável vincular o teto aos mandatos presidenciais, de modo a possibilitar que cada governo possa fixar critérios conforme suas políticas e especialmente conforme as circunstâncias políticas e a condição da economia?

Algo assim poderia dar maior flexibilidade ao teto e deixaria de engessar tanto os gastos. O risco seria o teto ser manipulado política e eleitoralmente, mas esse é um risco inerente às democracias. Pior que ele é o risco de tudo ficar sob o controle de técnicos e burocratas.

A PEC é omissa na questão de saber como se gasta, onde se gasta, quanto há de desperdício e ineficiência, qual o impacto real da corrupção e o que fazer para contê-la. Sem abrir essa caixa preta, todo esforço poderá ser inútil ou produzir pouca coisa.

Se se fixar um teto para os gastos sem avaliar a qualidade global dos gastos, o conjunto não ficará de pé. Esclarecimentos a esse respeito serão fundamentais para que a PEC seja aprumada, fique clara e eventualmente obtenha adesão social.

Supondo que alguma perda orçamentária haverá, como calibrar a qualidade dos serviços — a gestão — para que não haja prejuízo para a população? Nem tudo se resolve com mais verbas.

O que será feito, por exemplo, com o custo da Previdência, terreno delicadíssimo e potencialmente impopular? Alguma reforma é indispensável, isso parece claro.

Conforme for seu desenho, maior ou menor será seu impacto na gestão orçamentária global, até mesmo porque o custo da Previdência não está submetido à PEC e é corrigido por critérios próprios.

Junto com a assistência, a Previdência consome cerca de 50% dos gastos federais, o que significa que o governo administra somente metade do orçamento, que é precisamente aquilo que obedecerá ao teto. E aí a disputa por recursos será encarniçada.

Como disse Raul Velloso, a “chiadeira” será monumental.

“Não virá da saúde nem da educação, porque o piso deles está protegido. A única disciplina dos componentes do gasto é o piso de saúde e educação, que será corrigido pela inflação. Mas haverá chiadeira no investimento, no custeio geral, porque vão ter que cortar alugueis, contratos de prestação de serviço. Agricultura, reforma agrária, Justiça, Relações Exteriores estarão no alvo do ajuste. Enquanto as reformas que possam diminuir os gastos em Previdência não acontecem, o único jeito será pegar a arraia-miúda. Os que normalmente são arrochados serão muito mais arrochados”.

O que ocorrerá com as isenções fiscais, que consomem uma massa absurda de recursos de utilidade social bastante discutível? Tais desonerações beneficiam empresas, que em princípio dão retorno com a criação de empregos, mas também premiam igrejas, e isso num país em que o Estado é laico!

É preciso por tudo isso na mesa, e reunir juntamente com o crédito subsidiado, o crédito facilitado, certos mecanismos protecionistas, as licitações e compras do setor público.

Trata-se, em suma, de reforma tributária.

A estrutura brasileira de tributação é perversa e injusta. Tem vetores de progressividade, mas no fundamental cai sobre o consumo e a renda do trabalho com muito maior força do que sobre a renda do capital.

Diz-se que é assim para que se possa fazer a economia crescer e favorecer a arrecadação, explicação meio cínica. O problema está exposto há décadas.

E os governos – tanto os de Lula e Dilma, quanto o de Temer – ficam paralisados diante da situação, porque simplesmente não conseguem contar com correlação de forças mais favorável, ou seja, não dispõem de suportes políticos efetivamente reformadores.

Preferem manter o padrão em vez de mexer com os mais fortes, que alegam suportar uma carga tributária que bloqueia a expansão econômica (o “custo-Brasil”) e continuam a pagar proporcionalmente menos impostos, pondo muitas vezes em prática artimanhas de sonegação que a grande maioria desconhece.

Será preciso que alguém demonstre, por a mais b, como financiar o gasto público que não cessa de aumentar, num quadro de recessão e queda de arrecadação. Sem isso, ficaremos todos paralisados pelo monstro do quanto se gasta. Veremos a dívida pública permanecer em expansão, transferindo renda para o setor financeiro e arruinando o futuro.

A joia da Coroa é o crescimento econômico, obsessão socialmente justificada. Será preciso que se explique, portanto, por que é que a economia não cresce.

Trata-se de uma falha da política macroeconômica, das circunstâncias da economia internacional, do padrão do capitalismo nacional? Ou de tudo isso misturado? Estamos reprimarizando a economia sem permitir que a industrialização avance?

Alguém deve contar direito essa história, encaixando na explicação, por exemplo, a questão da produtividade e da carga tributária, o tal custo-Brasil.

É ou não verdade que temos problemas de produtividade e que isso amarra e deforma o crescimento? Há defeitos e limitações no planejamento e na gestão das empresas, mas também limites derivados da baixa escolaridade e da estrutura institucional que faz interface direta com a economia (sistema judiciário, sistema financeiro, sistema de crédito, etc.).

Quando é que se atacará essa frente de forma vigorosa?

E mais: como minimizar o risco de que ganhos tributários derivados do crescimento não sejam devorados por desvios, trambiques e esquemas ilícitos?

O crescimento desafogará e irrigará os cofres públicos, mas é justamente aí que mora o perigo caso não sejam tomadas as devidas providências. Não se trata só de bloquear os dutos da corrupção, mas de aperfeiçoar as práticas, as estruturas, os processos de gestão.

Tudo somado, a PEC 241 pode ter seus méritos, mas também tem seus buracos, especialmente no que diz respeito ao modo como será executada e como será negociada politicamente.

Com ela, o governo pôs um bode na sala. Fez isso intencionalmente, mas também porque não tem outro movimento a fazer.

Não procedeu assim por ser um “governo usurpador e golpista” ou porque lhe falte legitimidade. Mas sim porque lhe falta a devida densidade técnica e política e também porque a gravidade do momento não admite omissão.

Se, porém, o Congresso honrar suas tradições históricas e cumprir o que dele se espera, se o governo mostrar inteligência estratégica e flexibilidade democrática, se os partidos democráticos progressistas e os movimentos sociais atuarem com discernimento e combatividade, se a intelectualidade se engajar no debate público e der sua contribuição, muita coisa poderá ser feita.

O pior é ficarem todos cruzando armas sem sair do lugar. E esperando para ver o que acontecerá.


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escrito por:

Marco Aurélio Nogueira

Duvidar sempre. Desistir jamais. Cientista político por profissão e por paixão. A política liberta, mas também pode ser uma prisão. Democrata e gramsciano por convicção, socialista por derivação. Corintiano de raiz. Atualmente, coordena o Núcleo de Estudos e Análises Internacionais-NEAI da UNESP. Seu livro mais recente é As Ruas e a Democracia. Ensaios sobre o Brasil contemporâneo (Contraponto/FAP, 2013).


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