PEC do Teto: Cristo Redentor caindo sobre o Rio de Janeiro, com os dizeres "PEC 241" sobre o personagem à sua frente, Cthulhu. | Como a irresponsabilidade fiscal fez a PEC do teto alçar voo.

Como a irresponsabilidade fiscal fez a PEC do teto alçar voo

Em Consciência, Economia, Política, Sociedade por Marco Aurélio NogueiraComentário

A PEC do teto, ou PEC 241, está nas ruas, nas pági­nas dos jor­nais, nas redes, no rádio e na tele­vi­são, mas o cida­dão comum não faz ideia do que está cau­sando tanta polê­mica. Três fato­res aju­dam a que enten­da­mos as razões disso.

Um é a impe­rí­cia gover­na­men­tal. A PEC tem mui­tos furos e bura­cos negros, pare­cendo ter sido redi­gida basi­ca­mente para abrir um debate e ser a par­tir dele cor­ri­gida. São mui­tas as vozes que dizem que a medida está mal for­mu­lada e que ten­derá ao aban­dono no médio prazo, como des­do­bra­mento de sua incon­sis­tên­cia.

Além disso, o governo é pés­simo em comu­ni­ca­ção. Não fala com a soci­e­dade, não explica suas pro­pos­tas, ope­rando como se não esti­vesse com os pés na Terra. Falta-lhe voca­ção peda­gó­gica mínima.

Outro fator são os eco­no­mis­tas. Eles apri­si­o­na­ram a PEC e pare­cem que­rer uti­lizá-la para tes­tar seus esque­mas teó­ri­cos e suas elu­cu­bra­ções ana­lí­ti­cas.

Tanto os neo­clás­si­cos libe­rais quanto os neo­key­ne­si­a­nos pro­gres­sis­tas ou mar­xis­ti­zan­tes come­tem o mesmo erro: o da empá­fia e da falta de comu­ni­ca­ção, mesmo quando uns cri­ti­cam a “retó­rica tec­ni­cista” dos outros, e vice-versa.

Além de peda­go­gia demo­crá­tica, falta-lhes dis­po­si­ção para levar o debate para o ter­reno polí­tico, só o fazendo de modo mar­gi­nal. Falam como se não exis­tisse povo.

O ter­ceiro fator está asso­ci­ado às cor­po­ra­ções e às áreas espe­cí­fi­cas das polí­ti­cas soci­ais, cada uma das quais luta para pre­ser­var seu sta­tus, per­der menos ou ganhar mais.

O argu­mento da “perda total” é uti­li­zado de forma inten­siva: os pre­juí­zos soci­ais serão inco­men­su­rá­veis, direi­tos serão sim­ples­mente piso­te­a­dos, os pobres ter­mi­na­rão por ser exter­mi­na­dos, as con­quis­tas ati­ra­das no lixo.

O exa­gero retó­rico, aqui, ainda que válido como recurso de com­bate, não ajuda ao escla­re­ci­mento, pois sobre­põe um tra­ta­mento pas­si­o­nal e “par­cial” a toda e qual­quer con­si­de­ra­ção de ordem mais “raci­o­nal” e “geral”.

Se agre­gar­mos a isso o fato de que os par­ti­dos pouco pro­du­zem – quando muito, agi­tam sem muito cri­té­rio –, con­se­gui­mos enten­der as razões que fazem o debate fis­cal ficar na estra­tos­fera, ainda que seja vital para todos. O ajuste vai andando, sem que nin­guém se dê ao tra­ba­lho de tra­duzi-lo em ter­mos com­pre­en­sí­veis.

A opi­nião pública no seu con­junto fica para­li­sada pelo mani­queísmo sim­pli­fi­ca­dor do debate, como se não exis­tis­sem outras opções e como se o pacote gover­na­men­tal fosse a única e per­feita saída.

Per­gun­tas que não que­rem calar:

  • O governo tem somente uma única bala?
  • Não have­ria outras for­mas de aumen­tar recei­tas sem que se tivesse de ape­lar para o aumento de impos­tos uni­ver­sais?
  • E a pro­gres­si­vi­dade tri­bu­tá­ria, que faria com que os mais ricos pagas­sem mais para pou­par a san­gria dos mais pobres?
  • E as gran­des for­tu­nas?
  • Não seria pos­sí­vel “empo­de­rar” o Con­gresso para que ele mesmo fizesse cor­tes e rea­lo­casse gas­tos con­forme o andar da car­ru­a­gem?
  • Não há des­pe­sas des­ne­ces­sá­rias ou mal cali­bra­das, não há pri­vi­lé­gios ou bene­fí­cios soci­al­mente nega­ti­vos que, se extin­tos, aju­da­riam de modo impor­tante?
  • Por que 20 anos, e não 10 ou 15?

Pre­ci­sa­mos urgen­te­mente de alguém que ponha os pin­gos nos iis.

Uma pri­meira coisa, por exem­plo, é com­pre­en­der que a PEC 241 não caiu do céu. Em outros for­ma­tos, algo simi­lar a ela foi ten­tado antes, por Lula e Dilma, bem como por FHC.

O país vive assom­brado por demô­nios recor­ren­tes: o cres­ci­mento cons­tante dos gas­tos públi­cos, a difi­cul­dade de arre­ca­dar mais, a infla­ção, a má qua­li­dade dos polí­ti­cos, segui­dos pro­ble­mas de finan­ci­a­mento de polí­ti­cas, a cor­rup­ção, o ime­di­a­tismo e a des­con­ti­nui­dade, para lem­brar alguns bem conhe­ci­dos.

Nos últi­mos anos, e espe­ci­al­mente durante o governo Dilma, a ges­tão pública decaiu muito em ter­mos éti­cos, polí­ti­cos, ins­ti­tu­ci­o­nais e econô­mi­cos. A ina­dim­plên­cia é ele­va­dís­sima, há falên­cias sendo anun­ci­a­das em cas­cata, as finan­ças de esta­dos e muni­cí­pios estão no osso, a reces­são é real.

Tudo isso, que­rendo-se ou não, ficou asso­ci­ado aos últi­mos gover­nos, que se mos­tra­ram pouco res­pon­sá­veis em ter­mos fis­cais.

Os gover­nos petis­tas de Lula e Dilma sem­pre se apre­sen­ta­ram como sendo de esquerda, e isso faci­li­tou o apa­re­ci­mento de uma onda de cará­ter neo­con­ser­va­dor, ou neo­li­be­ral, que ele­geu o corte de gas­tos esta­tais como ban­deira. Coisa que, de resto, se mos­tra indis­pen­sá­vel e deve ser de fato posta na mesa, para ser nego­ci­ada.

A capa­ci­dade de nego­ci­a­ção polí­tica da soci­e­dade, porém, é baixa. Fica tudo con­cen­trado nas mãos da cha­mada classe polí­tica, que tam­bém anda mal das per­nas. Explode nas dis­pu­tas elei­to­rais, mas quase sem­pre de modo imper­feito.

O debate é pouco raci­o­nal e inva­ri­a­vel­mente se divide entre inter­ven­ções tec­ni­cis­tas e inter­ven­ções pas­si­o­nais. Com isso, muita coisa sobra e não é pro­ces­sada de forma a ser com­pre­en­dida soci­al­mente.

Por exem­plo: gas­tos soci­ais com saúde e edu­ca­ção não são obri­ga­ções pre­do­mi­nan­te­mente fede­rais. Esta­dos e muni­cí­pios par­ti­ci­pam em cerca de 25% deles, assim como o setor pri­vado, que arca com quase 60% do total.

O teto da PEC 241, por­tanto, afe­ta­ria apro­xi­ma­da­mente 15% do que se gasta com saúde e edu­ca­ção, e nessa faixa haverá de fato per­das e ris­cos sérios. Mas é razoá­vel que se ima­gine que uma con­tra­ção no governo cen­tral irra­die con­tra­ções para os demais níveis fede­ra­ti­vos.

A conta, porém, pre­cisa ser feita com cui­dado, con­si­de­rando o tama­nho do país, a desi­gual­dade dos esta­dos e muni­cí­pios, o volume da dívida e do rombo fis­cal em cada um deles, e assim por diante. Não dá para pas­sar por cima disso tudo e sim­ples­mente dizer que a edu­ca­ção e a saúde serão bale­a­das de morte.

Outra coisa: a PEC 241 pre­tende ope­rar no longo prazo, o que é um de seus aspec­tos mais dis­cu­tí­veis e enig­má­ti­cos.

Por que 20 anos? A medida admite que se façam revi­sões depois de 10 anos ou a qual­quer momento, desde que haja alguma recu­pe­ra­ção econô­mica e o Con­gresso decida de que área do orça­mento serão trans­fe­ri­dos os recur­sos.

Os par­la­men­ta­res pode­rão des­lo­car recur­sos da infra­es­tru­tura, por exem­plo, para con­tem­plar a ciên­cia, a saúde ou a edu­ca­ção. O que não pode­rão fazer é aumen­tar os gas­tos glo­bais, ou seja, inchar o orça­mento e endi­vi­dar o Estado medi­ante emprés­ti­mos que finan­ciem gas­tos adi­ci­o­nais.

É um pro­blema? Com cer­teza, pois radi­ca­liza a dis­puta por recur­sos públi­cos num qua­dro em que os mais pobres, que são tam­bém os que têm menos voz e repre­sen­ta­ção, ten­de­rão a per­der mais. Mas não é o fim do mundo. Até por­que o real efeito da medida é con­tro­ver­tido e não pode ser cla­ra­mente esta­be­le­cido por ante­ci­pa­ção.

Há tam­bém a variá­vel demo­grá­fica, que pre­cisa ser equa­ci­o­nada. A popu­la­ção bra­si­leira con­ti­nua a cres­cer, cerca de 0,8% ao ano. E está enve­lhe­cendo rapi­da­mente, cerca de 3,5% ao ano.

Isso sig­ni­fica que esse fator ”natu­ral” con­ti­nu­ará a pres­si­o­nar os gas­tos públi­cos. Algo deve ser feito para que a PEC con­si­dere o pro­blema.

No caso da edu­ca­ção, pode-se até admi­tir que alguma “eco­no­mia” seja feita na medida em que o número de jovens for dimi­nuindo, o que é uma ten­dên­cia clara.

Mas no caso da saúde a situ­a­ção é ter­ri­vel­mente com­pli­cada, seja por­que com o enve­lhe­ci­mento os gas­tos com saúde cres­ce­rão, seja por­que as doen­ças vão mudando de per­fil (hoje o cân­cer é mais grave que as enfer­mi­da­des car­día­cas, e as doen­ças crô­ni­cas estão a aumen­tar) e one­rando os tra­ta­men­tos, seja por­que aumenta o custo dos pró­prios ser­vi­ços médi­cos, que são cres­cen­te­mente mais tec­no­ló­gi­cos.

O pro­blema mais grave da crise fis­cal (e, por­tanto, da PEC) está pre­ci­sa­mente aí.

A PEC prevê teto e meca­nis­mos de expan­são orça­men­tá­ria (a infla­ção do ano ante­rior), mas não admite que se deixe de hon­rar com­pro­mis­sos esta­be­le­ci­dos.

Isso poderá ser uma van­ta­gem.

Ela, no fundo, pro­tege as áreas soci­ais mais rele­van­tes, ten­tando evi­tar que o custo delas cresça arti­fi­ci­al­mente ou seja redu­zido arbi­tra­ri­a­mente. Pala­vras do eco­no­mista espe­ci­a­li­zado em con­tas públi­cas Raul Vel­loso:

Na rea­li­dade, é uma pro­te­ção para não haver corte nas áreas, mas está sendo inter­pre­tado como o con­trá­rio. Nenhum outro item poderá cres­cer às cus­tas de edu­ca­ção e saúde. Quem tra­ba­lha nas duas áreas estará pro­te­gido, por­que são pagos pelos orça­men­tos de minis­té­rios pro­te­gi­dos. É só não con­tra­tar tanto e dar rea­juste pela infla­ção”.

Por que 20 anos? Não seria mais razoá­vel vin­cu­lar o teto aos man­da­tos pre­si­den­ci­ais, de modo a pos­si­bi­li­tar que cada governo possa fixar cri­té­rios con­forme suas polí­ti­cas e espe­ci­al­mente con­forme as cir­cuns­tân­cias polí­ti­cas e a con­di­ção da eco­no­mia?

Algo assim pode­ria dar maior fle­xi­bi­li­dade ao teto e dei­xa­ria de enges­sar tanto os gas­tos. O risco seria o teto ser mani­pu­lado polí­tica e elei­to­ral­mente, mas esse é um risco ine­rente às demo­cra­cias. Pior que ele é o risco de tudo ficar sob o con­trole de téc­ni­cos e buro­cra­tas.

A PEC é omissa na ques­tão de saber como se gasta, onde se gasta, quanto há de des­per­dí­cio e ine­fi­ci­ên­cia, qual o impacto real da cor­rup­ção e o que fazer para contê-la. Sem abrir essa caixa preta, todo esforço poderá ser inú­til ou pro­du­zir pouca coisa.

Se se fixar um teto para os gas­tos sem ava­liar a qua­li­dade glo­bal dos gas­tos, o con­junto não ficará de pé. Escla­re­ci­men­tos a esse res­peito serão fun­da­men­tais para que a PEC seja apru­mada, fique clara e even­tu­al­mente obte­nha ade­são social.

Supondo que alguma perda orça­men­tá­ria haverá, como cali­brar a qua­li­dade dos ser­vi­ços — a ges­tão — para que não haja pre­juízo para a popu­la­ção? Nem tudo se resolve com mais ver­bas.

O que será feito, por exem­plo, com o custo da Pre­vi­dên­cia, ter­reno deli­ca­dís­simo e poten­ci­al­mente impo­pu­lar? Alguma reforma é indis­pen­sá­vel, isso parece claro.

Con­forme for seu dese­nho, maior ou menor será seu impacto na ges­tão orça­men­tá­ria glo­bal, até mesmo por­que o custo da Pre­vi­dên­cia não está sub­me­tido à PEC e é cor­ri­gido por cri­té­rios pró­prios.

Junto com a assis­tên­cia, a Pre­vi­dên­cia con­some cerca de 50% dos gas­tos fede­rais, o que sig­ni­fica que o governo admi­nis­tra somente metade do orça­mento, que é pre­ci­sa­mente aquilo que obe­de­cerá ao teto. E aí a dis­puta por recur­sos será encar­ni­çada.

Como disse Raul Vel­loso, a “chi­a­deira” será monu­men­tal.

Não virá da saúde nem da edu­ca­ção, por­que o piso deles está pro­te­gido. A única dis­ci­plina dos com­po­nen­tes do gasto é o piso de saúde e edu­ca­ção, que será cor­ri­gido pela infla­ção. Mas haverá chi­a­deira no inves­ti­mento, no cus­teio geral, por­que vão ter que cor­tar alu­gueis, con­tra­tos de pres­ta­ção de ser­viço. Agri­cul­tura, reforma agrá­ria, Jus­tiça, Rela­ções Exte­ri­o­res esta­rão no alvo do ajuste. Enquanto as refor­mas que pos­sam dimi­nuir os gas­tos em Pre­vi­dên­cia não acon­te­cem, o único jeito será pegar a arraia-miúda. Os que nor­mal­mente são arro­cha­dos serão muito mais arro­cha­dos”.

O que ocor­rerá com as isen­ções fis­cais, que con­so­mem uma massa absurda de recur­sos de uti­li­dade social bas­tante dis­cu­tí­vel? Tais deso­ne­ra­ções bene­fi­ciam empre­sas, que em prin­cí­pio dão retorno com a cri­a­ção de empre­gos, mas tam­bém pre­miam igre­jas, e isso num país em que o Estado é laico!

É pre­ciso por tudo isso na mesa, e reu­nir jun­ta­mente com o cré­dito sub­si­di­ado, o cré­dito faci­li­tado, cer­tos meca­nis­mos pro­te­ci­o­nis­tas, as lici­ta­ções e com­pras do setor público.

Trata-se, em suma, de reforma tri­bu­tá­ria.

A estru­tura bra­si­leira de tri­bu­ta­ção é per­versa e injusta. Tem veto­res de pro­gres­si­vi­dade, mas no fun­da­men­tal cai sobre o con­sumo e a renda do tra­ba­lho com muito maior força do que sobre a renda do capi­tal.

Diz-se que é assim para que se possa fazer a eco­no­mia cres­cer e favo­re­cer a arre­ca­da­ção, expli­ca­ção meio cínica. O pro­blema está exposto há déca­das.

E os gover­nos – tanto os de Lula e Dilma, quanto o de Temer – ficam para­li­sa­dos diante da situ­a­ção, por­que sim­ples­mente não con­se­guem con­tar com cor­re­la­ção de for­ças mais favo­rá­vel, ou seja, não dis­põem de supor­tes polí­ti­cos efe­ti­va­mente refor­ma­do­res.

Pre­fe­rem man­ter o padrão em vez de mexer com os mais for­tes, que ale­gam supor­tar uma carga tri­bu­tá­ria que blo­queia a expan­são econô­mica (o “custo-Bra­sil”) e con­ti­nuam a pagar pro­por­ci­o­nal­mente menos impos­tos, pondo mui­tas vezes em prá­tica arti­ma­nhas de sone­ga­ção que a grande mai­o­ria des­co­nhece.

Será pre­ciso que alguém demons­tre, por a mais b, como finan­ciar o gasto público que não cessa de aumen­tar, num qua­dro de reces­são e queda de arre­ca­da­ção. Sem isso, fica­re­mos todos para­li­sa­dos pelo mons­tro do quanto se gasta. Vere­mos a dívida pública per­ma­ne­cer em expan­são, trans­fe­rindo renda para o setor finan­ceiro e arrui­nando o futuro.

A joia da Coroa é o cres­ci­mento econô­mico, obses­são soci­al­mente jus­ti­fi­cada. Será pre­ciso que se expli­que, por­tanto, por que é que a eco­no­mia não cresce.

Trata-se de uma falha da polí­tica macro­e­conô­mica, das cir­cuns­tân­cias da eco­no­mia inter­na­ci­o­nal, do padrão do capi­ta­lismo naci­o­nal? Ou de tudo isso mis­tu­rado? Esta­mos repri­ma­ri­zando a eco­no­mia sem per­mi­tir que a indus­tri­a­li­za­ção avance?

Alguém deve con­tar direito essa his­tó­ria, encai­xando na expli­ca­ção, por exem­plo, a ques­tão da pro­du­ti­vi­dade e da carga tri­bu­tá­ria, o tal custo-Bra­sil.

É ou não ver­dade que temos pro­ble­mas de pro­du­ti­vi­dade e que isso amarra e deforma o cres­ci­mento? Há defei­tos e limi­ta­ções no pla­ne­ja­mento e na ges­tão das empre­sas, mas tam­bém limi­tes deri­va­dos da baixa esco­la­ri­dade e da estru­tura ins­ti­tu­ci­o­nal que faz inter­face direta com a eco­no­mia (sis­tema judi­ciá­rio, sis­tema finan­ceiro, sis­tema de cré­dito, etc.).

Quando é que se ata­cará essa frente de forma vigo­rosa?

E mais: como mini­mi­zar o risco de que ganhos tri­bu­tá­rios deri­va­dos do cres­ci­mento não sejam devo­ra­dos por des­vios, tram­bi­ques e esque­mas ilí­ci­tos?

O cres­ci­mento desa­fo­gará e irri­gará os cofres públi­cos, mas é jus­ta­mente aí que mora o perigo caso não sejam toma­das as devi­das pro­vi­dên­cias. Não se trata só de blo­quear os dutos da cor­rup­ção, mas de aper­fei­çoar as prá­ti­cas, as estru­tu­ras, os pro­ces­sos de ges­tão.

Tudo somado, a PEC 241 pode ter seus méri­tos, mas tam­bém tem seus bura­cos, espe­ci­al­mente no que diz res­peito ao modo como será exe­cu­tada e como será nego­ci­ada poli­ti­ca­mente.

Com ela, o governo pôs um bode na sala. Fez isso inten­ci­o­nal­mente, mas tam­bém por­que não tem outro movi­mento a fazer.

Não pro­ce­deu assim por ser um “governo usur­pa­dor e gol­pista” ou por­que lhe falte legi­ti­mi­dade. Mas sim por­que lhe falta a devida den­si­dade téc­nica e polí­tica e tam­bém por­que a gra­vi­dade do momento não admite omis­são.

Se, porém, o Con­gresso hon­rar suas tra­di­ções his­tó­ri­cas e cum­prir o que dele se espera, se o governo mos­trar inte­li­gên­cia estra­té­gica e fle­xi­bi­li­dade demo­crá­tica, se os par­ti­dos demo­crá­ti­cos pro­gres­sis­tas e os movi­men­tos soci­ais atu­a­rem com dis­cer­ni­mento e com­ba­ti­vi­dade, se a inte­lec­tu­a­li­dade se enga­jar no debate público e der sua con­tri­bui­ção, muita coisa poderá ser feita.

O pior é fica­rem todos cru­zando armas sem sair do lugar. E espe­rando para ver o que acon­te­cerá.


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Marco Aurélio Nogueira
Duvidar sempre. Desistir jamais. Cientista político por profissão e por paixão. A política liberta, mas também pode ser uma prisão. Democrata e gramsciano por convicção, socialista por derivação. Corintiano de raiz. Atualmente, coordena o Núcleo de Estudos e Análises Internacionais-NEAI da UNESP. Seu livro mais recente é As Ruas e a Democracia. Ensaios sobre o Brasil contemporâneo (Contraponto/FAP, 2013).

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